Xử lý vi phạm đất đai: Làm sao để người dân 'tâm phục, khẩu phục'?

Phức tạp trong xử lý vi phạm hành chính về đất đai

Công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính có ý nghĩa quan trọng. Hoạt động này nhằm bảo đảm triển khai thống nhất, đồng bộ việc thi hành pháp luật về XLVPHC, nâng cao hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính, góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội; nâng cao hiệu lực, hiệu quả kỷ cương quản lý Nhà nước bằng pháp luật, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân có liên quan.

Cùng với hoạt động quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở các lĩnh vực khác như: trật tự xây dựng, an ninh trật tự, an toàn xã hội, giao thông, đê điều, thủy lợi… thì hoạt động quản lý Nhà nước về công tác thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính lĩnh vực đất đai có vai trò hết sức quan trọng, gắn liền với quyền, nghĩa vụ về tài sản là đất đai của tổ chức, cá nhân, công dân trong xã hội.

Việc giải quyết xử lý các vướng mắc liên quan đến lấn chiếm đất công diễn ra khá phổ biến lâu nay tại các địa phương. Tuy nhiên việc giải quyết vẫn còn nhiều bất cập và chưa giải quyết được triệt để. Một trong những khó khăn là xác minh nguồn gốc đất: Trong một số trường hợp, đặc biệt là ở các vùng nông thôn, việc xác định ranh giới đất công và đất tư nhân không rõ ràng. Điều này dẫn đến việc khó xác định ai là người lấn chiếm và ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp.

Bên cạnh đó là sự minh bạch trong xác định ranh giới đất: Để tránh tranh chấp và nhầm lẫn, việc xác định ranh giới đất công cần được thực hiện minh bạch, với sự tham gia của các cơ quan chuyên môn và sự chứng kiến của cộng đồng dân cư. 

Không những vậy, nhiều trường hợp việc xử lý, ban hành văn bản của chính quyền địa phương đối với các hành vi lấn chiếm đất công vẫn bị người dân khiếu nại, thậm chí khởi kiện, tố cáo. Thầm quyền, trình tự thủ tục, thời hạn, đối tượng,... trong việc xử lý vi phạm đã được quy định trong các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, không phải người dân nào cũng hiểu đúng và đủ. Ngay cả chính quyền các địa phương đôi khi cũng thực hiện không giống nhau. Thực tế cho thấy nhiều vụ việc lãnh đạo xã đã bị kỷ luật vì ban hành văn bản xử lý vi phạm hành chính sai thẩm quyền hoặc trình tự. 

Đã có rất nhiều vụ việc xử lý vi phạm đất công dẫn đến khiếu kiện kéo dài. Trong đó, nhiều vụ kiện liên quan việc xác định nguồn gốc đất lẫn cả quy trình thủ tục xử lý vi phạm của chính quyền địa phương. Thậm chí có nhưng trường hợp, toà án các cấp cũng đưa ra nhận định, phán quyết không giống nhau.

Quy trình xử lý nhiều bước, kéo dài

Chẳng hạn như vụ kiện hành chính tại xã La Phù (huyện Hoài Đức, Hà Nội), nay là xã An Khánh (Hà Nội). Sau khi chính quyền xử lý vi phạm hành chính về vi phạm đất đai đối với người con và phải giải quyết bằng các bản án của toà các cấp, lại đến lượt người cha tiếp tục khởi kiện. Lý do là việc cưỡng chế vi phạm đất đai đối với người con và người cha đều nằm ở một khu đất, trong đó có phần cha đã viết giấy chuyển cho con và cho rằng ở đây là đất hương hoả nhiều đời.

Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi không nói đến việc tranh chấp khiếu nại nguồn gốc đất đai, mà chỉ bàn về thẩm quyền, quy trình xử lý của chính quyền địa phương và cách đánh giá, vận dụng pháp luật. Quy trình xử lý được TAND huyện Hoài Đức và TAND TP. Hà Nội xác định có thể khái quát như sau:

Ngày 27/1/2018, UBND xã La Phù lập biên bản kiểm tra công trinh xây dựng tại khu Trái Âu, thôn Độc Lập, xã La Phù, huyện Hoài Đức do ông Nguyễn Hưng Toàn làm chủ đầu tư; Cùng ngày, UBND xã La Phù lập biên bản vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai số 07/BB-VPHC đối với ông Toàn về việc chiếm 759m đất phi nông nghiệp không phải là đất ở. UBND xã cũng ban hành Quyết định số 45/QĐ-UBND đình chỉ vi phạm hành chính, giao Quyết định cho ông Toàn và lập biên bản về việc niêm yết công khai vì ông Toàn không nhận Quyết định.

Ngày 29/1/2018,UBND xã ban hành Quyết định số 50/QĐ-XPHC xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, giao Quyết định cho ông Toàn và lập biên bản về việc niêm yết công khai vì ông Toàn không nhận Quyết định.

Ngày 6/2/2018, UBND xã La Phù lập biên bản kiểm tra việc thực hiện Quyết định số 50/QĐ-XPHC và cho thấy ông Toàn không thực hiện. Cùng ngày, UBND xã ra Quyết định 65/QĐ-UBND về việc cưỡng chế thi hành Quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, giao Quyết định cho ông Toàn và lập biên bản niêm yết công khai vì ông Toàn không nhận Quyết định.

Ngày 16/10/2018, UBND xã La Phù lập biên bản kiểm tra công trình xây dựng tại khu Trái Âu. Cùng ngày, UBND xã lập Biên bản vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai số 142/BB-VPHC do ông Toàn tiếp tục có hành vi vi phạm hành chính chiếm đất phi nông nghiệp không phải là đất ở với quy mô vi phạm 700m. Cùng ngày, UBND xã đã ban hành Quyết định số 397/QĐ- XPVPHC về việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, giao Quyết định cho ông Toàn và lập biên bản niêm yết công khai vì ông Toàn không nhận Quyết định.

Ngày 29/10/2018, UBND xã đã ban hành Quyết định số 419/QĐ-UBND hủy bỏ Quyết định cưỡng chế số 65/QĐ-UBND trước đó của UBND xã La Phù vì Quyết định có sai sót về kỹ thuật soạn thảo và giao Quyết định cho ông Toàn.

Ngày 9/11/2018, UBND xã La Phù lập biên bản kiểm tra việc thực hiện Quyết định số 50/QĐ-XPHC và Quyết định số 397/QĐ- XPVPHC thể hiện ông Nguyễn Hưng Toàn không thực hiện 2 quyết định này. Cùng ngày, UBND xã ra Quyết định số 435/QĐ-CCXP cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả đối với ông Nguyễn Hưng Toàn trên tổng diện tích vi phạm 1.459mm. Ngày 10/11/2018, UBND xã giao Quyết định cho ông Toàn nhận, song không ký biên bản giao. Ngày 12/11/2018, UBND xã đã niêm yết công khai Quyết định số 435/QĐ-CCXP. 

Ngày 3/1/2019, UBND xã La Phù lập biên bản kiểm tra hiện trạng công trình tại khu Trái Âu do ông Nguyễn Hưng Toàn xây. UBND xã đã lập biên bản vi phạm hành chính 02/BB-VPHC do ông Toàn tiếp tục chiếm đất phi nông nghiệp không phải là đất ở 446,0 m2 tại khu Trái Ấu.

Ngày 24/1/2019, UBND xã lập Biên bản kiểm tra hiện trạng thể hiện ông Nguyễn Hưng Toàn không thực hiện các Quyết định, Thông báo về việc xử lý vi phạm mà tiếp tục đổ đất,xây tường bao trên diện tích chiếm đất 636m. Tổng diện tích ông Nguyễn Hưng Toàn vi phạm chiếm đất tính đến ngày 24/01/2019 là 2.095m. 

Ngày 12/2/2019, UBND xã lập Biên bản kiểm tra hiện trạng công trình vi phạm thể hiện, ông Toàn không tự giác tháo dỡ. Cùng ngày, UBND xã ban hành Quyết định số 61/QĐ-KPHQ áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả, giao Quyết định cho ông Nguyễn Hưng Toàn và lập biên bản niêm yết công khai vì ông Toàn không nhận Quyết định. 

Ngày 22/02/2019, UBND xã lập biên bản kiểm tra hiện trạng thể hiện, ông Toàn không tự giác tháo dỡ công trình vi phạm. Sau đó 1 ngày, UBND xã ban hành Quyết định số 85/QĐ-CC về việc cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả đối với vi phạm 636m tại khu Trái Âu. UBND xã tiến hành giao Quyết định cho ông Toàn và lập biên bản niêm yết công khai vì ông Toàn không nhận Quyết định.

Ngày 18/3/2019, UBND xã ban hành Thông báo số 20/TB-UBND về việc tổ chức cưỡng chế và giao Thông báo cho ông Nguyễn Hưng Toàn.

Ngày 25/3/2019, UBND xã ra Quyết định số 128/QĐ-UBND đình chỉ Quyết định cưỡng chế số 435/QĐ-CCXP ngày 9/11/2018 do: có sai sót về kỹ thuật soạn thảo mà không làm ảnh hưởng đến nội dung Quyết định. UBND xã giao Quyết định cho ông Nguyễn Hưng Toàn và lập biên bản niêm yết công khai vì ông Toàn không nhận Quyết định.

UBND xã La Phù đã xây dựng Kế hoạch số 46/KH-UBND về việc tổ chức cưỡng chế các công trình vi phạm đất đai trên địa bàn xã. UBND huyện Hoài Đức cũng đã ra Thông báo số 171/TB-UBND về kết luận của Phó Chủ tịch UBND huyện tại Hội nghị nghe Kế hoạch cưỡng chế vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn xã La Phù.

Ngày 28/3/2019, UBND xã La Phù đã tổ chức cưỡng chế theo các quyết định cưỡng chế nói trên đối với 2.095m2 đất vi phạm.

Khi xem xét thẩm quyền ra quyết định, TAND TP. Hà Nội và TAND huyện Hoài Đức lại có nhận định không giống nhau. Toà sơ thẩm TAND huyện Hoài Đức nhận định rằng Chủ tịch UBND xã La Phù căn cứ vào Điều 57 và Điều 68 Luật xử lý vi phạm Hành chính năm 2012; Khoản 2 Điều 10 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP năm 2014 của Chính phủ để ban hành các Quyết định xử phạt hành chính.

Chiếu theo Quy định tại Khoản 1 Điều 38 Luật xử lý vi phạm hành chính, Chủ tịch UBND xã không có thẩm quyền xử phạt hành vi hành chính quy định tại Điều 10 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP vì đối với hành vi VPHC ở khoản 1,2,3 Điều 10 có 1 biện pháp khắc phục hậu quả không thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã đó là “Buộc trả lại đất đã lấn chiếm...” (điểm b khoản 5 điều 10 Nghị định số 102). Theo đó toà sơ thẩm cho rằng việc Chủ tịch UBND xã La Phù xử phạt hành vi lấn, chiếm đất quy định tại khoản 2 Điều 10 Nghị định 102/2014/NĐ-CP là vượt quá thẩm quyền theo quy định tại điểm b khoản 4 Điều 52 Luật xử lý vi phạm hành chính. Theo đó Toà sơ thẩm tuyên huỷ các quyết định của UBND xã La Phù.

Tuy nhiên Toà phúc thầm TAND TP Hà Nội viện dẫn khoản 2 và khoản 5 Điều 10 Nghị định 102/2014: “2. Phạt tiền từ 3.000.000₫ đến 5.000.000đ đối với hành vi lấn, chiếm đất phi nông nghiệp không phải là đất ở” và “5. Biện pháp khắc phụ hậu quả: a, Buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm”. Điểm b, điểm d khoản 1 Điều 31 của Nghị định 102/2014 thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có quyền: “b; Phạt tiền đến 5.000.000đ” và “Áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả: buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi pham".

Vì vậy Toà phúc thẩm nhận định việc Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã La Phù ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính số 50/QĐ-XPHC ngày 29/01/2018 là đúng thẩm quyền, áp dụng biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm” là phù hợp với qui định của pháp luật. Không thuộc trường hợp áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc trả lại đất đã lấn chiếm”.

Toà án nhân dân cấp cao đã tuyên không có căn cứ kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm đối với bản án phúc thẩm. Ông Toàn vẫn tiếp tục gửi đơn đề nghị xem xét theo thủ tục tái thẩm. Hiện nay, ông Nguyễn Hưng Dần (cha ông Nguyễn Hưng Toàn) đang khởi kiện cho rằng trình tự thủ tục và thẩm quyền ban hành văn bản xử lý về việc lấn chiếm đất (cũng ở khu Trái Ấu) đối với ông cũng không đúng.

Đây chỉ là vụ việc đang diễn ra tại Hà Nội trong số rất nhiều vụ án hành chính khác liên quan đến công tác xử lý vi phạm đất đai. Nhiều vụ án còn phức tạp hơn, có khi tại một địa phương kéo dài qua nhiều đời lãnh đạo vẫn không có kết quả. Có khi, người dân cố tình không hợp tác không chấp hành. Nhưng cũng có trường hợp, chính quyền thực hiện chưa thoả và đã gây thiệt hại không nhỏ cho người dân.

Như vậy, qua nội dung trên có thể thấy, quy trình xử lý, cưỡng chế liên quan đến vi phạm lấn chiếm đất công (dù chỉ một vụ việc nhỏ) rất phức tạp và đòi hỏi chính quyền địa phương cùng các cơ quan ban ngành, toà án luôn phải thận trọng, chặt chẽ từng bước.

Giải pháp nào bảo đảm đúng luật, để "tâm phục khẩu phục"

Để bảo đảm công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, vẫn còn nhiều vấn đề phải giải quyết. Trong đó có việc nâng cao vai trò, trách nhiệm của người có thẩm quyền đối với công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành trong lĩnh vực quản lý đất đai. Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai phải chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của quyết định ban hành, có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra để xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện các quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai.

Bên cạnh đó, việc tham mưu, xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật; kiểm tra, thanh tra; xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; báo cáo, thống kê kết quả công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính… có vai trò hết sức quan trọng.

Tiếp tục có biện pháp hoàn thiện, đồng bộ thể chế, văn bản liên quan đến công tác XLVPHC, điều chỉnh những bất cập, tránh cách hiểu khác nhau, không thống nhất giữa Luật với các Nghị định, giữa Nghị định với Thông tư về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chuyên ngành. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai để có căn cứ xử lý vi phạm đối với mọi vi phạm, khắc phục tình trạng bỏ lọt đối với các vi phạm.

Cơ quan chuyên ngành đất đai thường xuyên tổ chức những buổi làm việc, trao đổi, kiểm tra chuyên môn để từ đó có phương hướng bồi dưỡng và hướng dẫn cho những cán bộ làm công tác liên quan đến xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Ngoài ra, các cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai cũng phải thường xuyên tổ chức thảo luận, rút kinh nghiệm khi tiến hành xử lý vi phạm hành chính ở những vụ việc điển hình giúp cho việc nâng cao kiến thức về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

Rà soát, đánh giá, bố trí lực lượng cán bộ, công chức trong lĩnh vực tài nguyên - môi trường nói chung và lĩnh vực đất đai nói riêng gắn với việc chuyển đổi vị trí công tác cần phải quan tâm, chú ý đến: trình độ chuyên môn, năng lực, kinh nghiệm công tác, khả năng tham mưu, tiếp cận công việc của các cán bộ, công chức.

Riêng lĩnh vực đất đai, tăng cường đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật, trang thiết bị, đẩy mạnh việc chuyển đổi số, ứng dụng công nghệ thông tin để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý Nhà nước về đất đai tại địa phương; tập trung ưu tiên nguồn lực, nhất là đầu tư xây dựng cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin đất đai; công tác đăng ký, rà soát biến động, thống kê đất đai; công tác giải tỏa, đền bù, tái định cư tại địa phương; chú trọng xây dựng đội ngũ công chức có nghiệp vụ chuyên sâu về pháp luật hành chính, nắm vững quy trình và kỹ thuật thực hiện các thao tác nghiệp vụ trong mỗi loại công việc thuộc thẩm quyền của cơ quan chuyên môn hoặc của UBND, Chủ tịch UBND các cấp.

Công khai, minh bạch thông tin liên quan đến chủ trương, chính sách về lĩnh vực đất đai địa phương. Các cơ quan quản lý Nhà nước cần lắng nghe ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của người dân trong công tác lập, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, triển khai thực hiện các dự án. Người đứng đầu các cơ quan hành chính Nhà nước cần xác định việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và tăng cường đối thoại với công dân trong lĩnh vực quản lý đất đai là một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu, thể hiện trách nhiệm trực tiếp, đảm bảo việc giải quyết khiếu nại, tố cáo được khách quan, đúng quy định. Đây là một trong những giải pháp hiệu quả, hạn chế đến mức thấp nhất những xung đột, mâu thuẫn, tạo sự đồng thuận giữa cơ quan quản lý Nhà nước với người dân, góp phần hạn chế việc phát sinh khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai.

Tại kỳ họp thứ 9 vừa kết thúc cuối tháng 6 vừa qua, Quốc hội khoá XI đã thống nhất thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính. Luật sẽ chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2025. Với những nội dung bổ sung sửa đổi, Luật được kỳ vọng sẽ tạo ra hiệu quả cao hơn trong công tác quản lý và xử lý các vi phạm hành chính trong nhiều lĩnh vực, trong đó có đất đai, môi trường, kinh doanh, thương mại,...