Một số hạn chế của pháp luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư và kiến nghị khắc phục

Ngày: 2022-02-05 14:07:02
  

Hiện nay, pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư (pháp luật PPP) cơ bản đã được hình thành với một hệ thống văn bản tương đối hoàn chỉnh, bao gồm một luật là Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (“Luật PPP”), hai nghị định hướng dẫn thi hành và một số văn bản khác có liên quan.

Sau gần một năm thi hành, đã xuất hiện một số vấn đề không những liên quan đến nội dung các văn bản pháp luật đã ban hành mà còn liên quan đến quá trình thực thi các văn bản pháp luật đó trong thực tiễn. Sau đây là hai nhóm hạn chế cơ bản đang diễn ra trong thực tiễn và gây ra không ít khó khăn, vướng mắc cho các nhà đầu tư BOT. Do đó, rất cần được các cơ quan nhà nước có liên quan nghiên cứu, tìm giải pháp khắc phục.

1.Hạn chế thứ nhất: Luật PPP và các văn bản hướng dẫn thi hành còn nhiều quy định không cụ thể, đầy đủ, rõ ràng, do đó đã và đang gây ra không ít khó khăn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong quá trình ký kết cũng như thực hiện hợp đồng dự án trên thực tế.

Đây có thể được coi là hạn chế lớn nhất và phổ biến nhất trong hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta nói chung chứ không riêng gì trong lĩnh vực xây dựng pháp luật và hướng dẫn thi hành pháp luật về PPP. Nguyên nhân của hạn chế này thì có nhiều, nhưng trực tiếp và chủ yếu là do năng lực nhận thức và phản ánh thực tiễn hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư của cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật trong lĩnh vực này còn nhiều hạn chế. Thực tế cho thấy, với tư cách là một lĩnh vực đầu tư, một dạng hoạt động sản xuất kinh doanh mới, hiện nay trong lĩnh vực đầu tư này đang còn rất nhiều vấn đề phát sinh nhưng chưa được nhà lập pháp, lập quy Việt Nam nhận diện, và ngay cả khi đã nhận diện được thì cũng khó có thể đề xuất những cách thức, giải pháp để giải quyết một cách cụ thể, phù hợp và kịp thời. Điều này giải thích tại sao, mặc dù đã có Luật PPP, hai Nghị định và một số Thông tư hướng dẫn nhưng nhiều vấn đề liên quan đến hoạt động đầu tư PPP đến nay vẫn “ngoài vòng” pháp luật.

Sau đây là một số ví dụ cụ thể minh họa cho sự tồn tại của hạn chế này:

- Một là, pháp luật hiện hành chưa có quy định về trách nhiệm pháp lý (các chế tài) mà Nhà nước phải gánh chịu trước nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong trường hợp chậm giải ngân theo tiến độ đã được cam kết. Giải ngân đúng tiến độ là một nghĩa vụ cơ bản của Nhà nước đối với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (Điều 70 Luật PPP). Thực tiễn cho thấy, Nhà nước không hiếm khi vi phạm nghĩa vụ này. Do vậy, pháp luật PPP cần quy định cụ thể, rõ ràng về các loại trách nhiệm pháp lý mà Nhà nước phải gánh chịu khi không thực hiện đúng nghĩa vụ này trước đối tác của mình. Rất tiếc là hiện nay, trong Luật PPP cũng như Nghị định 28 chưa có quy định để xử lý vấn đề này. Đây là một lỗ hổng của pháp luật PPP cần phải sớm được khắc phục. Do đó, để đảm bảo cho việc giải ngân được đúng hạn cần bổ sung vào Nghị định 28 các biện pháp chế tài, trong đó có biện pháp tính lãi nếu Nhà nước chậm giải ngân vốn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

- Hai là, trong pháp luật PPP hiện hành còn thiếu quy định về việc cơ quan nào là cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp phát sinh trong quá trình xử lý phần doanh thu tăng, giảm (Điều 17 Nghị định 28):

* Lần đầu tiên, trong Luật PPP đã quy định về cơ chế xử lý phần doanh thu tăng, giảm so với mức doanh thu trong phương án tài chính tại hợp đồng dự án. Quy định này là rất cần thiết để bảo đảm sự bình đẳng về mặt lợi ích giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong quá trình xây dựng, quản lý, khai thác, vận hành công trình dự án PPP. * Tuy nhiên, qua nghiên cứu Điều 82 Luật PPP cũng như Điều 16 và Điều 17 Nghị định 28 cho thấy, vẫn còn một số vấn đề rất quan trọng liên quan đến cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu nhưng vẫn chưa có quy định pháp luật để giải quyết. Ví dụ, khi xác định phần doanh thu tăng, giảm mà phát sinh bất đồng quan điểm giữa các chủ thể có liên quan, đặc biệt là giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án thì cơ quan nào sẽ có thẩm quyền giải quyết? Tòa án hay trọng tài thương mại hay một cơ quan hành chính nhà nước nào đó? Vấn đề này chưa được xử lý trong Luật PPP cũng như các nghị định hướng dẫn thi hành luật. Vì vậy, cần sớm được nghiên cứu để bổ sung kịp thời.

- Ba là, thiếu quy định về trách nhiệm của Nhà nước trong trường hợp Nhà nước vi phạm nghĩa vụ thanh toán phần giảm doanh thu cho doanh nghiệp dự án (điểm d, Khoản 2, Điều 16 và điểm c, Khoản 4, Điều 17 Nghị định 28).

* Điểm d, Khoản 2, Điều 16 Nghị định 28 quy định: “Nhà nước thanh toán phần doanh thu giảm cho doanh nghiệp dự án PPP theo quy định tại Khoản 2 Điều 82 Luật PPP sau khi có quyết định của cấp có thẩm quyền.”. Cụ thể hóa trách nhiệm này của Nhà nước, điểm c, Khoản 4, Điều 17 của chính Nghị định 28 này cũng đã quy định: “Cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định sử dụng dự phòng ngân sách nhà nước để thanh toán phần chia sẻ giảm doanh thu cho doanh nghiệp dự án PPP trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày cơ quan tài chính nhận được đầy đủ hồ sơ đề nghị thực hiện chia sẻ doanh thu theo quy định tại Khoản 4 Điều này.”

* Vấn đề đặt ra là, trong trường hợp Nhà nước chậm thanh toán số tiền giảm doanh thu cho doanh nghiệp dự án (mà điều này chắc chắn sẽ khó có thể tránh khỏi trong thực tiễn) thì phía Nhà nước có phải chịu trách nhiệm pháp lý gì không? Nghị định 28 không quy định gì về vấn đề này. Đây cũng là một lỗ hổng của pháp luật, gây bất lợi cho doanh nghiệp dự án và nhà đầu tư. Vì vậy, để đảm bảo lợi ích của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án, tăng cường tính khả thi của cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu với tư cách là một quy định mới, tiến bộ của Luật PPP, cần bổ sung hai vấn đề sau đây:

+ Thứ nhất, áp dụng chế tài phạt đối với Nhà nước do chậm thanh toán phần giảm doanh thu cho doanh nghiệp dự án;

+ Thứ hai, khi phát sinh tranh chấp (về việc chậm thanh toán tiền hoặc về số tiền giảm doanh thu được trả) thì doanh nghiệp dự án có quyền khởi kiện đi đâu (đến cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền (Bộ Tài chính, Bộ GTVT hay Thủ tướng), hay đến cơ quan tư pháp (tòa án), hay đến cơ quan tài phán phi nhà nước là các trung tâm trọng tài thương mại?

- Bốn là, thiếu quy định về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong trường hợp chậm bàn giao mặt bằng để thực hiện dự án.

* Một trong những nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước đã được Luật PPP ghi nhận là giải phóng và bàn giao mặt bằng cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (Điều 56, 72 Luật PPP).

* Tuy nhiên, pháp luật PPP (Luật PPP và các nghị định hướng dẫn thi hành) lại không quy định về bất cứ biện pháp chế tài nào khi Nhà nước vi phạm nghĩa vụ này. Đây được coi là một trong những nguyên nhân quan trọng gây nên tình trạng chậm trễ của chính quyền địa phương trong việc giải phóng và bàn giao mặt bằng đúng hạn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

* Để góp phần khắc phục tình trạng này, cần phải bổ sung một số quy định vào Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật PPP theo hướng, khi vi phạm nghĩa vụ này thì Nhà nước phải bồi thường thiệt hại xảy ra cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án. Trong trường hợp không có kinh phí để bồi thường thì có thể áp dụng các giải pháp khác, trong đó có việc gia hạn thời gian thu phí để bù đắp phí tổn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

2. Hạn chế thứ 2: Một số quy định trong pháp luật PPP không đảm bảo sự bình đẳng giữa các bên, gây bất lợi cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

Một trong những đặc điểm nổi bật của hợp đồng dự án PPP là một bên của hợp đồng luôn luôn phải là một cơ quan đại diện cho Nhà nước (Khoản 16, Điều 3 Luật PPP). Đặc điểm này có thể tạo ra sự bất bình đẳng giữa các bên trong quá trình ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP. Để góp phần giảm bớt tác động tiêu cực của tình trạng này, nhà lập pháp phải xây dựng được các quy định pháp luật có khả năng “vô hiệu hóa” các tác dụng tiêu cực mà nhờ vị trí “trời phú” của mình, cơ quan ký kết hợp đồng có thể gây ra cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án. Rất tiếc là, trong pháp luật PPP hiện hành vẫn còn không ít quy định chưa đáp ứng được yêu cầu này. Xin lấy quy định về việc cơ quan nào có thẩm quyền xác định phần tăng, giảm doanh thu để chia sẻ giữa doanh nghiệp và Nhà nước làm một ví dụ. Theo Luật PPP (Khoản 1 và Khoản 2, Điều 82) và đặc biệt là điểm c, Khoản 1, Điều 17 Nghị định 28 thì: “Trường hợp phát sinh các điều kiện được áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu theo quy định tại Khoản 1, Khoản 2 Điều 82 Luật PPP, cơ quan ký kết hợp đồng dự án PPP có trách nhiệm đề nghị Kiểm toán nhà nước kiểm toán phần tăng, giảm doanh thu thực tế của dự án PPP để làm cơ sở xác định giá trị doanh thu chia sẻ giữa Nhà nước với doanh nghiệp dự án PPP.”. Quy định này có hai vấn đề thể hiện sự “lợi thế” của Nhà nước trong mối quan hệ với doanh nghiệp dự án, cụ thể là:

- Thứ nhất, tại sao chỉ có cơ quan ký kết hợp đồng dự án (cơ quan Nhà nước) mới có quyền yêu cầu Kiểm toán nhà nước thực hiện việc kiểm toán, mà bên nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án thì lại không, trong khi cả hai đều bình đẳng với nhau trong quan hệ hợp đồng?

- Thứ hai, tại sao chỉ có Kiểm toán nhà nước mới được mời thực hiện việc kiểm toán mà không thể là một cơ quan kiểm toán nào khác, ví dụ kiểm toán độc lập? Ai cũng biết Kiểm toán nhà nước là cơ quan Nhà nước, do đó làm sao bảo đảm được tính vô tư, khách quan, tính không thiên vị của cơ quan này trong quá trình thực thi nhiệm vụ kiểm toán phần tăng, giảm doanh thu. Vì vậy, quy định nêu trên về việc cơ quan có thẩm quyền kiểm toán phần tăng, giảm doanh thu thực tế của dự án PPP chỉ có thể là Kiểm toán nhà nước mà không thể là một chủ thể nào khác là một quy định bất hợp lý, không bảo đảm sự bình đẳng giữa Nhà nước và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong một công việc rất quan trọng là xác định và chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu. Do đó, để đảm bảo sự bình đẳng thực sự giữa các chủ thể của hợp đồng dự án PPP, cần sửa đổi, bổ sung các quy định tại Điều 17 Nghị định 28 theo hướng mọi vấn đề phát sinh phải được giải quyết trên cơ sở hợp tác, có sự thống nhất ý kiến của cả hai bên. Cơ quan kiểm toán được mời có thể là Kiểm toán nhà nước, không nhất thiết phải là kiểm toán độc lập, nhưng đó là cơ quan nào thì phải do hai bên thống nhất lựa chọn chứ không thể để một mình cơ quan ký kết hợp đồng dự án tự mình quyết định như trong quy định hiện hành.

PGS.TS. DƯƠNG ĐĂNG HUỆ

PHÓ CHỦ NHIỆM CÂU LẠC BỘ PHÁP CHẾ DOANH NGHIỆP, NGUYÊN VỤ TRƯỞNG VỤ PHÁP LUẬT DÂN SỰ, KINH TẾ – BỘ TƯ PHÁP

TIN CHUYÊN MỤC LIÊN QUAN